Dados "meio" abertos - sobre o uso e reúso dos dados governamentais brasileiros

As leis têm de ser continuamente atualizadas para acompanhar as mudanças tecnológicas e as situações resultantes que não eram previstas anteriormente. Um caso exemplar foi a proliferação do acesso à Internet, seguida da promulgação da Lei de Acesso à Informação (LAI) e de sua regulamentação. Ambos foram passos importantes na caminhada rumo a um governo brasileiro mais transparente. Recentemente foi dado mais um passo tecnológico significativo, quando o governo federal estabeleceu o Portal Brasileiro de Dados Abertos, facilitando a abertura técnica de dados de transporte, ambientais, meteorológicos, estatísticos, financeiros, científicos, culturais e geo-espaciais. Agora faz-se necessário um passo legislativo que acompanhe tal esforço, dando amparo para a abertura legal no uso e reúso desses dados. Somente assim teremos alcançado abertura plena. A Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (INDA) permanece equilibrada em ambas sustentações técnica e legal.

Para esclarecer e ilustrar que tipos de dados são considerados, a Open Knowledge Foundation (OKF) identificou os seguintes exemplos em um censo mundial (relação não exaustiva):

mapas e limites político-administrativos
orçamento e gastos do governo
texto de leis e decretos
estatísticas econômicas e demográficas
banco de dados de CEP
horários e itinerários de transportes públicos
resultados das eleições
ocorrências policiais
dados da educação pública
ocorrências de trânsito
estatísticas de saúde
qualidade da água e do ar
contratos de aquisição
alvarás de construção
tarifas de serviços públicos

Dados governamentais como esses podem ser classificados como ostensivos ou sigilosos, com base na possibilidade ou impossibilidade do acesso ser franqueado ao público externo. É das condições de uso e reúso dos dados ostensivos que discuto abaixo.

Parte 1 – Diagnóstico do problema atual

Ainda que a LAI assegure o acesso à informação, ela não afirma nada com relação aos direitos e deveres no uso e reúso da informação obtida através dela. Esse vácuo legal vem sendo preenchido de forma desordenada pela imposição de condições de licenciamento caso-a-caso. Instituições detentoras de dados governamentais vêm se apropriando de direitos autorais de forma questionável. P.ex., a política de uso do conteúdo do Portal da Legislação da Presidência da República estabele que a utilização com finalidade lucrativa constitui violação de direito autoral, sujeito a medidas cíveis e penais; porém a Lei do Direito Autoral (LDA) excluí explicitamente o texto de leis como objeto de proteção de direitos autorais. Outro exemplo de prática controversa é a licença adota pelo INPA, que introduz uma categoria de “dados internos” – definido como aqueles que não são necessariamente para acesso externo – cujo classificação, entre ostensivo e sigiloso, é vaga.^(a)

Um levantamento preliminar aponta termos de licenciamento muito variáveis entre diversas instituições públicas brasileiras (veja tabela abaixo). Contabilizando as liberdades permitidas e restringidas, pode-se obter uma métrica quantificando o grau de maturidade na abertura legal em cada caso: desde Dataprev com 100% de maturidade, IBGE com 90%, e LexML com 80%, até o Arquivo Nacional com apenas 20%. Não foram incluídas instituições com maturidade zero, i.e., que não oferecem qualquer orientação com relação ao licenciamento dos seus dados.

Uma interpretação alternativa defende que os dados governamentais brasileiros são de domínio público – ou pelo menos deveriam ser, dadas as restrições em vigor conforme tabela acima. P.ex., no âmbito do Arquivo Nacional, afirma-se que “documentos públicos, em regra, por sua natureza oficial, não demandam maior controle com relação ao direito autoral.” De forma semelhante, a Controladoria-Geral da União afirma que “cabe ao indivíduo escolher o que fará da informação (que afinal, é pública)”. Tais afirmações, além de apontar para a ambiguidade na palavra “pública”, parecem ser um ato de fé, pois são impossíveis de serem provadas, procurando na legislação nacional. Talvez o local mais preciso poderia ser encontrado na Lei No. 3071 de 1916, cujo Art. 662 afirmava que “as obras publicadas pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal, não sendo atos públicos e documentos oficiais, caem, quinze anos depois da publicação, no domínio comum”. Infelizmente tal lei foi revogada pela subsequente LDA, a qual não nega nem restringe o direito autoral do próprio governo (com exceção da restrição sobre o texto das leis). Assim, a princípio, os dados governamentais brasileiros estão sujeitos a mesma proteção de 70 anos oferecida pela LDA aos cidadãos. Também conforme a doutrina restritiva da LDA, na falta de manifestação do autor, deve-se supor que todos os direitos de uso e reúso ficam reservados. Portanto, a suposição de que o governo em algum momento abriu mão dos direitos autorais que lhe pertencem parece carecer de embasamento jurídico.^(b)

Mesmo dando o benefício da dúvida para a interpretação de que dados governamentais brasileiros estão sim abertos legalmente, a materialização do que isso constitui é variável internacionalmente, i.e., depende da jurisdição. P.ex., nos EUA, não é necessário nem citar a fonte de dados no domínio público (desde que não envolva plágio), enquanto que no Reino Unido é necessário sim atribuir a origem dos dados governamentais abertos. No Brasil, enquetes informais resultaram em respostas largamente subjetivas com relação a, p.ex.:

posso vender os dados inalterados?
posso redistribuí-los para outras pessoas?
posso modificá-los e repassar o resultado para outros?
posso disponibilizar esses dados no meu site sem atribuir a fonte?

Respostas positivas e negativas a cada um desses pontos são igualmente consideradas razoáveis por diferentes indivíduos.

Por fim, há propostas simplistas, como p.ex. “faço questão de desrespeitar o ‘copyright’ de órgãos públicos” ou “nem vou me preocupar se é legal publicar as informações ou não”. Esta postura traz consigo um risco injusto e desnecessário para quem quer proliferar os dados e informações governamentais na legalidade e com legitimidade. Cidadãos, funcionários públicos e empresas privadas naturalmente não querem ser cobaias dessa incerteza, ficando sujeitos a processos judiciais, responsabilização por impobridade administrativa, e cerceamento das liberdades de uso. De fato, projetos livres de colaboração pela Internet, como a Wikipédia e OpenStreetMaps, como forma de evitar problemas com a lei, têm preferido simplesmente recusar a incorporação de dados cuja proveniência e status legal estejam incertos. Tal limbo jurídico-legal em que valiosos dados governamentais encontram-se vem fomentando a doutrina “peça desculpas, não peça licença”, que sugere “ser mais flexível com [o uso e reúso de] dados do governo, que deveriam ser de domínio público por padrão”.

Parte 2 – Propostas de solução futura

Aceitando o diagnóstico do problema atual, a próxima pergunta é o que fazer a respeito. Iniciando de forma mais modesta, poder-se-ia simplesmente emitir recomendação a respeito de modelos de licenças (entre Creative Commons, Open Database Licence, Open Government License, etc. – e respectivas traduções e adaptações), para adoção por cada órgão governamental, em um licenciamento voluntário e individual. Alternativamente, poder-se-ia buscar parecer jurídico sobre o inciso IV do Art. 8º da LDA, para esclarecer se algum tipo de dado governamental (p.ex., censo) poderia ser considerado “ato oficial”, portanto não sendo objeto de proteção sob direitos autorais. Outra proposta buscaria restaurar a situação semelhante àquela pré-1983, quando qualquer obra publicada ou encomendada pelo governo brasileiro estaria em domínio público, possivelmente com a imposição de um período de embargo.

Sendo mais ambicioso, há a possibilidade de licenciamento compulsório e em massa, através de promulgação de decreto ou portaria, semelhante ao que foi feito com relação ao Portal da Legislação. Isso poderia servir para esclarecer e estender a definição de “ato oficial”, de foma que qualquer material previamente protegido por direitos autorais entrasse no domínio público quando fosse promulgado na forma de lei; assim, p.ex., as normas de construção civil, quando decretadas, entrariam no domínio público (situação semelhante aos EUA). Alternativamente, tal decreto ou portaria poderia afirmar que toda a informação disponibilizada na Internet por órgãos públicos são de domínio público, exceto menção expressa do contrário (semelhante a como foi feito em Portugal). Idealmente, seria estabelecida uma hierarquia de competência das esferas federal, estadual, municipal, e institucional na regulamentação, com a possibilidade de cascatas em que os níveis mais abaixo estariam automaticamente cobertos pelos mais acima caso não se pronunciassem (em subordinamento semelhante ao regime da LAI, Art. 1o).

Parte 3 – Testes

Toda e qualquer proposta de solução tem de passar o teste de não deixar lacunas em certos casos de uso. O primeiro deles é a incompatibilidade com práticas de licenciamento parcialmente abertas atualmente vigentes em órgãos públicos – parcialmente por exigirem atribuição, restringirem uso comercial, proibirem redistribuição, etc. –, conforme tabela acima. Talvez seja politicamente mais sensato reconhecer e aceitar essa realidade ao invés de insistir que todos os dados governamentais brasileiros sejam obrigatoriamente abertos. Tal estratégia foi adotada p.ex. no Reino Unido, cujo enquadramento legal oferece três licenças distintas: aberta, não-comercial, e paga. Segundo, há a questão da interoperabilidade legal com iniciativas de dados plenamente abertos, como p.ex. Wikimedia Commons e OpenStreetMap, dado o desejo de incorporar os dados governamentais brasileiros a tais projetos. Terceiro, conforme ressaltado pela Open Government License elaborada pelo Arquivo Nacional Britânico, o licenciamento aberto dos dados não contempla restrições com relação a:

informação pessoal (privacidade);
informação classificada (sigilo);
texto de leis
brasões oficiais
documentos de identificação
direitos autorais de terceiros, cujos dados o governo não tem autorização de re-licenciar.

Para ilustrar a última instância (Art. 6 do decreto da LAI), ofereço aqui um caso baseado em dados geo-espaciais. Imagine que uma prefeitura adquira imagens de satélite para trabalhos internos de mapeamento. Esses dados normalmente ela não tem o direito de repassar para usuários de fora da prefeitura, não sendo, portanto, governamentais. E os dados derivados pela própria prefeitura – p.ex., um mapa de ruas traçado sobre as imagens – além de governamentais, devem ser também ostensivos? O que dizer então se, digamos, uma empresa privada obtenha uma cópia desse mapa e corrija erros – p.ex., includindo ruas que estavam faltando no mapa desatualizado –: a empresa pode se apropriar privadamente sobre o direito autoral da totalidade do novo mapa? Em outras palavras: uma vez abertos, os dados governamentais podem ser fechados? Estas e outras perguntas aguardam resposta.

Conclusão

Atualmente a maioria dos dados governamentais brasileiros estão “meio” abertos: têm abertura técnica porém não têm abertura legal garantida. Considerando os incontestáveis benefícios sociais e econômicos da abertura de dados, a abertura incompleta tem alto custo para a sociedade brasileira. Conforme Joshua Tauberer, autor do livro Open Government Data, “dados têm mais valor quando seus direitos autorais são evidentes por meio de uma menção explícita.” Infelizmente, o status legal do uso e reúso dos dados governamentais brasileiros ainda é presumido, permanece controverso, e necessita esclarecimento. A INDA parece estar no caminho certo, ao oferecer um levantamento jurídico da situação, e patrocinar subsequente estudo para avaliação dessa necessidade e da viabilidade das diversas possibilidades de solução. Partes interessadas, tanto dentro do governo (identificados na tabela acima) quanto fora dele (hackers cívicos, startups, e ONGs ligadas à Tecnologia da Informação), que detém a devida capacidade e visão, estão convocadas a dar agilidade e urgência à abertura plena dos dados governamentais brasileiros.

Artigo escrito por Felipe G. Nievinski, doutor em engenharia aero-espacial pela Universidade de Colorado Boulder, pesquisador na UNESP (Campus Presidente Prudente), com interesse profissional em satélites e receptores GPS.

Nota: este artigo foi publicado inicialmente em 28/ago/2013 e atualizado em 20/nov/2013 para inclusão das notas de rodapé abaixo.

(a)↩ Em outros casos ainda há inconsistência interna, com termos de licenciamento diferentes sendo afirmados pela mesma instituição, como p.ex. IBGE (1,2) e INPE (3,4).

(b)↩ De fato, Sérgio Branco afirma (p.223):

“… obras produzidas ou comissionadas pela administração pública podem ser consideradas em domínio público? … No Brasil, a regra geral será a de excluir os atos oficiais da proteção autoral. … sobretudo obras textuais expedidas em caráter oficial, e não toda e qualquer obra simplesmente elaborada por servidor público no âmbito de sua atuação na administração pública ou por esta encomendada ou subvencionada.”