Apesar de 23 das 35 atividades terem sido consideradas concluídas pela CGU, seis delas têm resultados indisponíveis; outras nove não apresentam quaisquer informações sobre seu andamento.
Ao final do segundo ano de implementação, a Controladoria-Geral da União (CGU) indica que o Plano de Ação 2021-2022 da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (INDA) tem 12 de suas 35 atividades previstas ainda não concluídas, o que representaria um total de 66% de conclusão. No entanto, nesta última fase de execução, seis iniciativas consideradas concluídas não tiveram seus resultados publicados na página oficial de acompanhamento do plano — o que inviabiliza analisar a execução ou verificar sua finalização. Outras nove atividades sequer têm informações sobre seu andamento. Há ainda uma outra que apenas tem o status “em andamento”, sem mais detalhes.
Esta é a segunda parte da análise publicada pela Open Knowledge Brasil (OKBR), com um balanço da execução do atual Plano de Ação da INDA que conclui o monitoramento realizado desde sua publicação, em 2021. Confira um panorama sobre a execução do plano e as perspectivas para o próximo biênio na primeira parte deste texto.
Entre avanços e velhos problemas
A análise da OKBR considera 19 de 35 atividades concluídas, ou 54% do total — número que difere da metodologia utilizada pela CGU em sua wiki. Isso porque em vários casos não foi possível localizar evidências da conclusão das atividades nem na página oficial, nem em outras fontes. “Na prática, isso inviabiliza uma análise qualitativa dos resultados do plano por parte da sociedade civil”, explica Danielle Bello, coordenadora de Advocacy e Pesquisa da OKBR. “Em alguns casos, isso é ainda mais crítico. Por exemplo, parte da Ação 1 foi realizar uma pesquisa com a comunidade de dados abertos para ajudar na identificação de bases de alto valor e priorização para abertura e atualização. A pesquisa foi feita, mas a CGU não divulgou um relatório com as contribuições, nem a relação de bases a serem priorizadas, apenas indicando que a atividade foi concluída”, completa.
Entre os maiores avanços, do ponto de vista da execução, está a Ação 7, que tinha como objetivo a reestruturação do Portal Brasileiro de Dados Abertos. Superados os percalços na contratação da empresa desenvolvedora, a ação finalmente destravou com o início dos trabalhos em fevereiro e culminou no lançamento do novo portal em novembro. Mas, embora a ação prevista no Plano esteja concluída, o processo de reformulação está longe de terminar. Desde que entrou no ar, o novo portal apresenta problemas com links quebrados, erros de certificado HTTPS e redirecionamento a endereços inexistentes. “Por mais que a reformulação seja interessante, ampliando funcionalidades de interação com os usuários e modernizando a interface, parece ter faltado planejamento para uma migração mais gradual e responsável, com a manutenção dos links e da API por trás do Portal”, aponta Fernanda Campagnucci, diretora-executiva da OKBR.
Outras frentes consideradas concluídas nesta análise foram a Ação 6, focada em capacitações em dados abertos, e a Ação 10, que previa elaborar as bases da reestruturação da INDA. Esta interpretação diverge do apresentado pela CGU na última reunião do Comitê Gestor da INDA (CGINDA), realizada em 7/12 — e também do que o órgão apresenta em sua wiki, atualizada pela última vez em 23/11 após o envio do pedido de informação. Na apresentação de slides, obtida via LAI, o órgão aponta como concluídas as Ações 3, 4, 6, 7, 9 e 10.
No outro extremo, acompanhar a execução da Ação 8, a única das ações que não é coordenada pela CGU, seguiu como um grande desafio, assim como em atualizações anteriores. Sob responsabilidade do Ministério da Economia (ME), a iniciativa previa a criação de um Catálogo de Bases de Dados para a manutenção de um inventário de bases, incluindo aquelas não passíveis de abertura. A maior parte do que se sabe sobre o andamento da ação foi obtido com pedidos via Lei de Acesso à Informação (LAI), ou coletando e cruzando detalhes expostos em apresentações e atas de reunião. A ação não foi concluída e deve compor as iniciativas do próximo ciclo da INDA.
Saiba como ficou a execução de cada uma das ações do Plano de Ação da INDA 2021-2022
Nas tabelas, “status” tem o prazo previsto para a conclusão das atividades como referência.
Para esta rodada, consideramos concluídas apenas as atividades que têm seus resultados verificáveis divulgados pela CGU, salvo em alguns casos específicos que serão explicitados ao longo do texto.
Em geral, aquelas indicadas como concluídas pela CGU, mas que não contam com evidências de finalização, foram consideradas ainda em andamento e podem constar como “atrasadas” caso o prazo final não seja dezembro.
Como resultados verificáveis, foram considerados informações e documentos divulgados diretamente na wiki da INDA ou em notícias no portal da CGU.
Em maio/22, a CGU publicou o levantamento de bases de alto valor (Atividade 1) na página oficial de acompanhamento da INDA . Apesar de indicado como concluído, o levantamento não diferencia as bases entre publicadas e não publicadas, nem traz informações quanto à atualização dos dados, como previsto no Plano de Ação.
Para atender à Atividade 2, a CGU realizou uma pesquisa que também contemplou outra prevista na Ação 4, voltada ao reúso de dados pela sociedade civil. O questionário ficou disponível entre 22/8 a 23/9/22. Os resultados, no entanto, não foram disponibilizados, nem a relação de bases a serem priorizadas a partir das contribuições — resultado verificável indicado no plano para esta iniciativa.
Por fim, não há registros quanto ao status da articulação com órgãos gestores (Atividade 3), em andamento desde, pelo menos, abril, ou consolidação divulgada das respostas recebidas.
Em abril/22, a CGU indicou que a análise das orientações e normatizações sobre a implementação da política de dados abertos (Atividade 1) já havia sido concluída, em resposta a um pedido de LAI. No entanto, o relatório indicando as normas e orientações existentes e aquelas necessárias de revisão, aprimoramento ou consolidação nunca foi divulgado — e, portanto, a atividade não foi considerada concluída nesta análise.
Na página oficial de monitoramento do plano, a CGU informa que, em reunião ocorrida em julho/22, foi iniciada a discussão sobre os novos documentos de framework de dados abertos a serem elaborados de forma colaborativa (Atividade 2). São seus temas: (i) bases de alto valor agregado; (ii) padrão de metadados; (iii) guia técnico para abertura de dados e checklist de orientação a órgãos e entidades; e (iv) orientações para proteção de dados pessoais e de direitos autorais, uso dos dados publicados no Portal e boa interação com usuários de dados. Não há informações quanto à conclusão.
A CGU concluiu a comunicação com órgãos e entidades (Atividade 1) em junho/21. Os ofícios enviados foram disponibilizados na página oficial da INDA, e o acompanhamento junto aos contatados (Atividade 3) foi ocorrendo à medida que as respostas foram sendo recebidas, havendo também um esforço de comunicação por email para alcançar aqueles que não haviam se manifestado no primeiro semestre de 2022.
O evento de orientação, previsto na Atividade 2, foi realizado em agosto/2021. De acordo com a CGU, contou "com mais de 600 acessos simultâneos" entre publicadores e consumidores dos dados abertos governamentais. A íntegra do evento está disponível no YouTube do órgão.
Por fim, a CGU passou a informar, em agosto/22, que o relatório sobre a atualização de bases de dados e pendências (Atividade 4) foi concluído. O documento, porém, não foi publicado.
Após atrasos e ajustes de cronograma (ver apresentação e a ata da 28ª Reunião Ordinária do CGINDA, de junho/21 e pedido de LAI respondido em julho/21), a pesquisa voltada ao setor privado (Atividade 1) foi aplicada entre 25/8 e 24/9/21 conforme noticiado pela CGU. O relatório contendo a análise das respostas recebidas foi publicado em agosto/22 (Atividade 2).
Como informado anteriormente, a pesquisa direcionada à sociedade civil (Atividades 3 e 4) foi a mesma que atendeu à Ação 1, voltada à priorização de bases de dados identificadas como de alto valor entre a comunidade de dados abertos. O questionário ficou disponível entre 22/8 a 23/9/22. Os resultados e sua análise, no entanto, não foram disponibilizados e a página de monitoramento da INDA informa que a tabulação dos resultados e o relatório de pesquisa seguem em andamento (Atividade 5).
Quanto à pesquisa voltada a servidores e gestores de bases (Atividades 6 e 7), a CGU informa que já foi realizada e que o relatório de pesquisa (Atividade 8) já está concluído — no entanto, não há datas de referência para a aplicação ou documentos relacionados divulgados no canal. Com isso, as atividades não foram consideradas finalizadas nesta análise.
Para contemplar os objetivos desta ação, a CGU considerou sua participação ao longo de 2021 (Atividade 1) em eventos que discutiram o uso de dados abertos, realizados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), além de atividades que fizeram parte do processo de cocriação do 5º Plano de Ação Nacional em Governo Aberto.
Em abril/22, a CGU informou que o desenvolvimento das iniciativas previstas para 2022 (Atividade 2) ocorreriam por meio da execução de compromissos do 5º Plano relacionados diretamente a dados abertos e de outras iniciativas elaboradas com parceiros, que ocorreriam no segundo semestre. Porém, não há nenhuma informação divulgada sobre o andamento desta atividade.
A CGU realizou os quatro eventos previstos nesta ação, conforme seu “Programa continuado de capacitação em dados abertos” (Atividade 1) e seguindo as linhas temáticas: (i) Dados abertos: conceitos, boas práticas e tecnologias; (ii) Política de dados abertos (framework, Portal, PDAs); (iii) Conhecendo as bases; (iv) Reúso de dados públicos. O acesso aos eventos não está disponível na página oficial da INDA, mas suas gravações estão disponíveis no YouTube da CGU:
- “Portal Brasileiro de Dados Abertos: conhecer, usar e catalogar", realizado em agosto/21;
- "Como construir uma Matriz de Priorização e um Inventário de bases de dados", realizado em dezembro /21;
- "Construindo um Plano de Dados Abertos (PDA): experiências dos órgãos", realizado em agosto/22.
- “Reúso de dados abertos – Afinal, para o que eles servem?”, realizado em dezembro/22.
As funcionalidades a serem incorporadas ao novo Portal de Dados Abertos (Atividade 1) foram definidas em 2021, a partir de contribuições dos membros da INDA, feedback e comentários de usuários, gestores e publicadores, benchmarking de portais internacionais, e pesquisas e workshops com publicadores e representantes da sociedade civil. Elas foram divididas em três grupos: Catalogação de Dados, Navegação e Experiência do Usuário; Gestão da Política de Dados Abertos. Outras definições, inclusive de priorização, seriam definidas em conjunto com a empresa a ser contratada para o desenvolvimento da plataforma.
Após uma série de atrasos, o processo licitatório para contratação da empresa para desenvolvimento do novo portal (Atividade 2) foi concluído em março de 2022, com a seleção da empresa Datopian. A CGU informou que os trabalhos de implementação das funcionalidades da fase 1 haviam sido iniciados ainda em fevereiro.
Em 25/11/22, uma nova versão do Portal Brasileiro de Dados Abertos foi lançada (Atividade 3). Desde então, o novo portal apresenta problemas com links quebrados e erros de certificado HTTPS. Não há, até o momento, divulgação de relatório sobre as funcionalidades priorizadas e implementadas nessa primeira fase de desenvolvimento, nem de ações a serem realizadas em fases futuras.
Única ação que não é coordenada pela CGU, estando sob responsabilidade do Ministério da Economia (ME). Não há quaisquer informações divulgadas na página de monitoramento do plano que permitam saber seu status de execução. A seguir, apresentamos um resumo do que OKBR conseguiu levantar, em rodadas anteriores do monitoramento, sobretudo por meio de pedidos de informação via LAI:
- A versão 5.2 do sistema entrou em revisão e produção ainda em 2021 (Atividade 1), sem acesso externo ao ME, conforme informado na 29º Reunião Ordinária do CGINDA, de dezembro daquele ano, e em resposta a um pedido de LAI, em abril de 2022.
- O processo de migração já havia passado por falhas anteriores, segundo o próprio ME, e ajustes seriam necessários para ampliar a segurança e confiabilidade do sistema.
- Apesar de ter sido produzido (ref.: versão 2.2., de junho/20), o material didático (Atividade 2) precisaria ser reformulado para contemplar os ajustes decorrentes das falhas identificadas de acordo com o ME. Não foi identificado compartilhamento de nova versão posteriormente.
- O ME informou, em maio/22, que o cadastramento e qualificação das bases de dados haviam sido feitos (Atividade 3), mas que a catalogação seguia em execução “face a sua complexidade e amplitude”. O Catálogo de Bases de Dados (CBD), disponível no portal do órgão em página atualizada em 28/7/22, não tem indicação sobre quando a relação de cadastros dos conjuntos de dados foi atualizada.
- A implantação da nova versão do sistema (Atividade 4) está em execução, pelo menos, desde maio/22. Porém, a finalização seria repactuada, sem indicação de novo cronograma, devido à “necessidade de realização de ajustes na ferramenta e os escassos recursos para tal”, de acordo com o ME.
A Ação 9 não havia sido iniciada até abril e passou por mudanças significativas na abrangência de entes federativos e órgãos a serem alcançados quando o Plano e suas atividades foram reestruturadas em dezembro de 2021.
Como parte da Atividade 2, a CGU divulgou em seu portal a realização do webinar "Portal Brasileiro de Dados Abertos: catálogo centralizado de consultas para facilitar a vida do cidadão" para apresentar a plataforma e incentivar a adesão de outros entes à ela. Não se sabe, porém, quais outras ações de articulação e sensibilização foram realizadas.
Não há quaisquer informações divulgadas na wiki da INDA sobre o andamento desta ação, o que impossibilita avaliar seu andamento ou finalização.
A página oficial de acompanhamento do Plano informa que ambas as atividades foram concluídas. Apesar de a minuta de reestruturação proposta não ter sido disponibilizada, nem haver registros da interlocução com a Casa Civil, o status indicado pela CGU será considerado suficiente neste caso, por se tratar de um documento ainda em tramitação interna.
Acesse a planilha produzida pela OKBR com a relação completa atualizada das atividades do atual Plano de Ação e o andamento de cada uma delas.
Todas as avaliações são consolidadas no Painel de Monitoramento, que traz um panorama atualizado da execução.
